9月19日，由农民日报社主办的土地确权连片耕种湖北荆门“沙洋创新”座谈会在北京举行，对“沙洋创新”的实践经验进行总结提炼。与会专家一致认为，沙洋县的探索和做法具有承包权稳定不变，承包地合理互换，经营权有序流转，财产权有效实现等特点，是对农村经营体制的重要完善，农村经营制度的一次重大创新，也是农业供给侧结构性改革的一次成功实践，对当前农村综合性改革的深化和现代农业的建设发挥着重要推动作用，具有典型引导意义。今天，本报摘要刊登与会领导专家的精彩讲话发言，供读者学习借鉴。——编者

从实际出发借鉴沙洋经验

农业部副部长陈晓华

很高兴来参加这次研讨座谈会，我觉得活动组织得很有意义，听了荆门和沙洋的介绍，很有感触，听了专家和有关部门的点评，也很有启发。结合这次研讨会的主题，我主要谈两点看法。

第一，怎么来看待沙洋的创新。家庭承包极大调动了亿万农民的积极性，推动了农村社会生产力的发展。这项制度是成功的、有效的，也很有生命力，要坚定不移地继续实行。但同时随着社会的变化、经济的发展，承包制度也需要完善，当前议论比较多的主要是两个问题，一是人地矛盾怎么解决。承包几十年了，实行的是生不增、死不减，有些地方就会出现有的家庭承包地多，有的家庭承包地少，这是一个现实问题。第二方面就是土地的细碎化，土地的细碎化增加了劳动和生产成本，影响到土地的整治和规模经营的发展。如果说前一个问题是涉及到公平的问题，后一个问题就涉及到效率的问题。两个问题的性质和解决的条件是不一样的。沙洋的做法定位在按户连片耕种，我觉得是比较准确的。它所要解决的主要是针对土地细碎化，主要是解决耕种不方便的问题，主要是要提高劳动生产率，降低生产成本。这个做法不是调整土地，也不是调整承包关系，这一点要明确。它不是要打乱重分，改变承包方和发包方权益的问题，也不是要解决谁家地多、谁家地少的问题。把这个问题的本质搞清楚，才能准确地定位，才能够把握好。

从实践来看效果是比较好的，主要体现在三方面。一是为破解农地细碎化的问题提供了有效方法。土地细碎化的问题一直困扰着我们，如果这个问题不解决，就会影响规模经营的形成，影响耕地的整理，影响机械化的使用，从而就很难提高农业的效益和农产品的竞争力。我们讲一个制度好坏，一方面要使农民的财产权利在改革中得到保证，也就是解决农民的问题。另一方面要解决好农业的问题，有利于土地资源充分利用，推进农业现代化。许多国家都把这两个问题放在同等重要位置。沙洋的做法是贯彻中央政策的大胆探索和具体举措。早在年中央一号文件就明确提出来，社员承包的土地应尽可能连片，并保持稳定。在当时一些地方做了一些探索，但是由于历史的局限，没有系统地找到既能解决农户间公平承包又能提升土地使用效率的办法，只好好坏搭配，瘦地和肥地折算，出现承包地细碎化的情况就不可避免了。在当时由于普遍缺乏大型农机具，主要依靠人畜力耕种，相对农民而言，解决土地细碎化的问题就让位于公平承包的问题了。当时那个条件和要求就是解决温饱。但是，随着工业化、城镇化和大量机械的采用，农地细碎化问题也就突出起来了，解决这个问题也就越来越紧迫了。至于什么途径，则需要基层因地制宜地去探索。沙洋的做法，对全国解决这个问题提供了有益的经验，很可能还有很多办法，但至少“沙洋模式”是办法之一。我们现在所要做的事情就是总结基层的创造，然后提供给群众，由群众从实际出发自愿去选择，这是我们应该做的。

二是为完善农村土地产权制度提供了成功的探索。沙洋的做法对创新农村的产权制度提供了许多有益的启示，比如说用三权分置的办法来解决这个问题，过去都认为只有在承包地出租转包中才会出现所有权、承包权、经营权的分置问题，但是沙洋官垱镇的做法，承包权不变，农户间协商互换，实际上也是三权分置的一种实现形式，这种互换只互换了土地的经营权，巧妙地解决了许多农户因担忧承包地被征占时地价不一而不愿意互换的问题。年颁布实施的《农村土地承包法》，在第40条就规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。所以，这些做法中央是有明确政策的，法律也是允许的。

三是为各地做好确权登记颁证工作提供了有益经验。按照中央的部署，各地的承包地确权登记颁证正在有序展开，进展总体是平稳顺利的。确权登记颁证首先是要解决好面积不准、四至不清、账簿不全等问题，然后要建立起规范的制度，为下一步土地流转和规模经营的形成、新的主体培育创造条件。现在不少地方在实践中，又延伸和充分利用了确权登记颁证的成果，积极为现代农业发展创造条件。沙洋这种办法就是其中之一。一方面解决了保障农民土地财产权益的问题，另一方面又解决了推动规模经营和集中连片耕作的问题，一举两得。今年4月，农业部、财政部、国土资源部、国家测绘土地信息局下发的《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证的工作通知》中就明确提出，在充分尊重农民意愿的前提下，各地可结合土地承包经营权确权登记颁证，通过互换并地、按户连片种植，解决地块细碎化的问题，促进适度规模经营的发展。这也是总结和肯定了沙洋的做法。

第二个问题，如何来借鉴沙洋的经验。农村的事情，千差万别，一种办法不可能包打天下，所以各地在学习、借鉴沙洋的做法经验的时候，必须从实际出发，必须立足于当地的情况和条件。首先要全面来理解沙洋的做法，不要简单地只是去讲调地的事，更重要的是要学会方式方法。沙洋反复强调的五个坚持，有这五个坚持，才使这项工作搞得比较平稳，搞得比较成功。

其次学习借鉴沙洋经验有几点需要把握住。第一点，就是要稳定土地承包关系，要坚持二轮承包基础不能动，不能借机推倒重来，这是一个底线。第二点，依靠群众，相信群众，这是很重要的原则，由群众商量决定，商量得通就办，商量不通就放，依靠群众去想办法。同时也要相信和依靠地方来解决矛盾，给基层充分的政策空间和创造空间。其三要有政府的扶持和引导，可以把政府的一些项目特别是耕地整理的项目与改革创新有机结合起来，建设工程安排与建立管护机制结合起来，真正调动农民用地养地的积极性，这是根本。

“沙洋模式”是农村经营制度的重要完善

中国农业经济学会会长尹成杰

从一定意义上说，“沙洋模式”是我国农村经营制度的重要完善和创新。“沙洋模式”的实质是承包权稳定不变、承包地合理互换、经营权有序流转、财产权有效实现。在土地确权过程中通过农民自愿互换等方式实现承包地流转连片，让“小块”变“大块”，提高农业规模化水平，促进现代农业发展。

“沙洋模式”的实行，给农业经营带来一些重大的变化。这些变化：一是把以往经营主体各自分别分散的经营转变为合作、联合、连片的耕种；二是把承包权、经营权一体化转变为承包权与经营权合理分置，体现农村土地承包经营权“三权分置”；三是把承包关系稳定不变转变为承包关系稳定不变与承包地块自愿交换流转统一起来；四是把以户确认土地承包权转变为确权带连片，深化承包地确权工作。

正是因为上述四个转变，使得农村土地承包经营制度和经营体制进一步完善与创新。因此，在土地确权过程中，实现集中连片种植的“沙洋模式”意义重大。特别是将随着农村改革的不断深化、现代农业建设的不断推进，它的意义和作用将逐步显现。

第一，“沙洋模式”体现了农村经营主体经营理念的重大变化。这种理念的转变体现了绿色、共享、合作的发展理念，是现代农业经营主体经营理念上的一个跃升。这也是“沙洋模式”产生的一个重要认识和思想基础。

第二，“沙洋模式”是农村基本经营制度的重要完善。“沙洋模式”在如何处理“分”与“统”的关系上取得新的进展。实行农村基本经营制度以后，始终有一个“分”和“统”如何正确处理的问题。从“统分结合”的双层经营体制制度演变来看，以往“分”得很彻底，但是“统”上一直解决得不够好，成为现代农业发展的薄弱环节。而“沙洋模式”恰恰在“统”的问题上解决得比较好，比如承包地资源合理交换，促进了承包地连片集中和土地规模流转。因此，无论从经营体制层面，还是从“三权分置”改革层面，“沙洋模式”体现正确处理“分”和“统”关系的实践意义。

第三，“沙洋模式”对农村土地用益物权和财产权有效实现作出了有益探索。通过制度创新，解决分散化、细碎化的小规模耕作难题，促进农地实现规模化经营，为农民承包地用益物权的有效实现提供了经营基础，为农民追求财产收益最大化创造了条件，其潜在的经营效率和效益将逐步地显现和发挥。

“沙洋模式”是农业经营实践的创新。一方面体现了农民的意愿，另一方面有科学的依据和实践基础。每一个农村经营模式的创新，每一种经营理念的提出，都要顺应农民群众的意愿，顺应农村生产力发展的要求，顺应新形势下现代农业发展的需要。

“沙洋模式”的产生有着科学依据和实践基础。主要有三个方面：一是依据统筹考虑成本与效益来配比耕地资源的理念和原则；二是依据公平与效率来配置耕地的理念和原则；三是依据农业经营主体的权利与意愿来交换和流转承包地的理念和原则。正因为有以上的科学依据和基础，“沙洋模式”才能取得良好的效果。

“沙洋模式”作为农村经营制度的重要完善，带来了农村土地资源利用的转型升级。这对转变农业发展方式、促进现代农业建设、增加农民收入具有明显作用。有利于提高农业的比较效益，破解成本地板和价格天花板制约；有利于促进土地流转集中、提高农业规模化经营水平；有利于培育新型的经营主体，促进家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业、股份合作经济组织等做大做强；有利于推动农业科技及其成果的运用和转化，为提高农业科技应用效果创造条件。

“沙洋模式”有利于发挥农业资源的比较优势，为现代农业转型升级创造有利条件和增强动力。这一模式应结合我国现代农业发展实际，结合广大农业经营主体的意愿和要求，不断进行创新、丰富和完善。

一是建议制定承包权交换和经营权流转的具体政策措施，合理处理承包方、经营方利益关系，稳定承包关系，保护承包者和经营者的合法权益，促进农业经营模式的稳定。

二是以农村土地确权为抓手，推动土地承包经营权“三权分置”。“三权分置”是我国农村土地制度的一个重大创新，这为“沙洋模式”的实行提供了有力的制度和政策保证。把农村承包地所有权、承包权、经营权分置，进一步为承包权交换和经营权流转，促进集中连片耕作，创造了有利条件。

三是大力发展农业社会化服务产业。当前现代农业发展和新农村建设急需社会化服务。随着大量农村劳动力转移，迫切需要农业社会化组织开展社会化服务，推进现代农业和新农村建设。

四是积极稳妥引导社会资本进入农业。在坚持耕地使用方向不变和保护农民利益的前提下，积极吸引社会资本进入现代农业建设。

五是大力改善农村金融服务。越是发展规模化生产和新型农业经营主体，越需要高效便利的农村金融服务。要着力改善农村金融配给不足问题，把农村金融放贷周期与农业生产周期相吻合，创新农村金融供给和服务制度，大力支持现代农业发展。

“沙洋做法”的重要意义在于基础性和长远性

中国农业大学校长柯炳生

听了对沙洋按户连片耕种做法的介绍，我讲两点感受，再讲两点建议。

第一，“沙洋做法”十分重要。中国的农村改革主要有两大政策，一是土地政策，二是市场政策。土地政策总体来看，30多年来总体稳定，没有太大变化。尤其是三权分置的制度安排，很好地解决了总体方向性问题。但是在具体操作层面，仍然有很多技术性和细节性问题需要解决，例如解决土地地块的细碎化问题。在农业现代化的过程中，各国都遇到类似的问题。沙洋做法的意义在于基础性和长远性，这种基础性和长远性，对于未来我国农业现代化的整体发展意义非常大。

土地的细碎化，是我国绝大部分地区的普遍情况。未来我国农业的发展，不改变这样一种地块极为细碎分散的情况，是很难谈得上任何现代化的。因为现代化必然要求机械化。现在农业的劳动力成本越来越高，七八年间差不多翻了一番；另外，减轻农民体力劳动强度，也是全面小康社会的要求，所以一定要机械化。现代科学技术的运用等，也需要一定的规模化。另外，不解决地块细碎化问题，也不利于土地流转，而土地流转也是为了适应规模化、现代化的需求。因此，解决土地地块高度分散细碎的情况，是大田作物实现农业现代化的基础性工作。基础性工作不解决，现代化就难以推进。沙洋的做法在我国的很多地方，具有普遍性的推广价值。

第二，政府的因势利导十分重要。第一是因势。因势有两个势，一是地势，在平原的地势地型条件下，更利于推行；二是人势，农民群众有比较强烈的需求。第二是利导。光有势是没有用的，要能把事情做好，政府的作用十分重要，包括领导、引导和指导。政府发挥领导作用，就是进行总体推动；也要进行引导，这就是做好必要宣传、解释和动员工作；此外还要指导，主要是对基层组织的工作方式方法进行指导，总结推广不同地区的成功经验，针对不同的问题，拿出有效的解决办法。

还有两点建议。第一，希望能够对沙洋的具体做法和经验进行进一步的总结提炼，例如对于推进过程中所遇到的常见问题，梳理成清单，并阐述相应的解决措施和做法。这样，更有利于在其他地方推广沙洋做法。第二，政府应适当整合资金，增加投入。如果在进行土地归并整理，制定解决细碎化方案的同时，能够有些政府投入，同时解决农田道路、田埂和排灌的基础设施，则更有利增强农民的积极性，更有利于解决地块细碎化问题和推进连片种植工作。

深化农村改革需要“创新+实干”

全国政协委员、人民日报海外版原总编辑张德修

荆门市沙洋县关于土地确权、按户连片耕种的做法，确实具有创新借鉴意义。我着重谈谈两个方面的认识：

第一点，它是在稳定农户承包权基础上，对农户承包地块进行整理合并，进一步放活土地经营权，也进一步解放了农业生产力，是持续深化农村土地承包经营制度改革的创新之举。

大家知道，农村改革的关键问题是土地制度。30多年农村改革的最重要成果，在于确立了以“家庭承包制”为核心的农村经营制度，重构新型农业经营体系。从理论上讲，“家庭承包制”是对生产关系做出了重大调整，以更好适应生产力的发展要求。这个调整，引发农业生产方式的变革，极大地调动了农民的积极性，促进了农业生产力的发展，而且显示了持久的生命力。

那么在现阶段，农业生产和农村经济的持续增长，农村社会变迁与城乡一体化步伐加快。随着农业劳动者的组成成分发生变化，农业机械化与科学技术水平的全面提升，农村大量新型经营主体的出现，以及农业社会化服务体系的完善，凸显生产力系统的“结构不对称”问题。而生产力系统结构的对称程度，决定生产力的发展速度。

换句话说，农业生产力的组成要素中，变化了的劳动者、劳动工具，共同作用于以土地为主的劳动对象时，所遭遇的瓶颈制约日趋严重。农户承包土地细碎化、分散化，是农业生产力系统的“结构不对称”的主因。当前加快农业生产的结构性调整，不能简单理解为种植结构或产业结构，理所当然包括对农业生产力系统结构的调整，以及对生产力与生产关系相互作用的调整。

“沙洋模式”按户连片耕种，以及推进这项工作中的一系列做法，实质上正是对生产力结构的优化调整。与此同时，对生产资料的所有（租赁）关系、生产过程的组织与分工等等，也发挥着促进作用，无疑会进一步解放和促进农业生产力。

第二点，在推进农村改革进程中，荆门市沙洋县各级干部能够迎难而上、敢于担当，所表现出来的实干精神值得赞赏。

改革进入深水区、攻坚期、爬坡期，每推进一步会更加艰难。按照习近平总书记的要求，要以“踏石留印、抓铁有痕”的实干作风，把各项改革举措落实到位。“踏石留印、抓铁有痕”包含着两个层面的意思：一是要面对的任务有较大难度；二是当困难出现时，只有迎难而上、真抓实干，才能兑现承诺、见到成效。

土地确权登记颁证工作，本来就涉及千家万户、情况千差万别、工作千头万绪，同时把万千细碎分散的土地进行合并、按户连片耕种，需要一村一组、挨家挨户落实到位，是一项浩大的工程。沙洋县做到了，因为改革有要求、群众有愿望。干成这么一件事非常不容易，需要找到合适的措施路径，需要分别不同情况拿出多种方案设计，还要有为民的情怀、认真扎实的作风，所以要向荆门市沙洋县的广大干部、尤其是乡村基层干部表示敬意。

宣传“三农”典型树立改革样板

农民日报社党委副书记、副总编辑陈江凡

年中秋国庆期间，本报湖北记者站记者放弃休假到沙洋县采访六天，随后在《农民日报》10月19日、20日头版头条发表湖北土地确权“沙洋模式”调研《逼出来的“按户连片耕种”》《连片耕种释放经营活力》，引起强烈反响。多位省部级领导先后15次批示湖北土地确权“沙洋模式”，农业部派专题调研组赴沙洋调查，连片耕种写进了年中央一号文件，全国各地纷纷到沙洋学习。

对沙洋经验，农民日报给予了持续







































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